Источник: Wiley Online Library

Virginia Berridge, Amy Lauren Fairchild, Kylie Morphett, Coral Gartner, Wayne Hall, Ronald Bayer

First published: 11 March 2024

https://doi.org/10.1111/add.16462

Funding information: This research study was funded by the Wellcome Trust Wellcome reference 209524/Z/17/ZE.

Аннотация

Справочная информация

Англия, Австралия и Соединенные Штаты подошли к регулированию электронных сигарет совершенно по-разному, однако все три страны обратились к концепции доказательств в качестве основы для политических мер. Мы сравнили эти политические меры, используя сочетание методологий историков и политологов, чтобы выяснить факторы, повлиявшие на политику в каждой стране.

Аргумент/анализ

Факты и ценности в каждой стране пересекались по-разному, вызывая совершенно разные реакции в конкретных национальных контекстах и историях. Соответственно, наш анализ подчеркнул исторические предшественники политических вопросов, поднятых электронными сигаретами, и поместил политические дебаты в контекст регулирующих органов и сетей исследователей и защитников, которые влияли на политику. Также важны такие вопросы, как природа государства; политический контекст; предыстория никотина для отказа от курения; роль активизма и его связи с правительством; влияние идей снижения вреда от наркотиков и ВИЧ; и, наконец, кому, по мнению экспертов, выгодна политика. В Великобритании, исходя из предыстории проблемы курения, это был действующий курильщик, в то время как в США и Австралии главную роль играла защита детей и подростков.

Выводы

Структурные и исторические факторы, по-видимому, лежат в основе различий в разработке политики в отношении электронных сигарет в Англии, Австралии и США.

ВВЕДЕНИЕ

Великобритания, Австралия и Соединенные Штаты — три страны с либерально-демократическими традициями, которые с 1960-х годов применяли в целом схожие подходы к снижению вреда от курения сигарет для здоровья населения. К XXI веку эти страны добились значительного снижения распространенности курения благодаря проведению политики борьбы с табаком, включающей повышение налогов на сигареты, ограничение рекламы табачных изделий, запрет курения в общественных местах и на рабочих местах, а также кампании по просвещению населения, поощряющие курильщиков к отказу от курения и препятствующие курению некурящих.

В начале 2000-х годов все три страны столкнулись с новой общей проблемой, решив, как реагировать на появление электронных сигарет. Каждая страна придерживалась своего подхода к регулированию этих новых продуктов. Все они делали это во имя общественного здоровья, и все апеллировали к концепции «доказательств» при проведении своей индивидуальной политики. Недавно мы сравнили различные политические меры, принятые в трех странах, чтобы объяснить, какие факторы привели к совершенно разным результатам. Более подробную информацию о наших исследованиях по конкретным странам можно найти в книге с открытым доступом «Электронные сигареты и сравнительная политика снижения вреда. История, факты и политика» [1].

Вот краткое описание различий в политике. В Англии использование электронных сигарет было официально одобрено как способ отказа от курения и как альтернатива курению с меньшим вредом для уже курящих людей, хотя и не без значительных разногласий. В Австралии запрещена продажа никотиносодержащих электронных сигарет лицам без рецепта врача. В США подавляющее большинство представителей общественного здравоохранения утверждали, что электронные сигареты угрожают 40-летней борьбе за прекращение курения.

Наш сравнительный подход использовал сочетание методологии историков и политических аналитиков (как подробно описано в работе Berridge and Strong [2]). Мы использовали документальные источники для анализа истории дебатов в каждой стране, опираясь на основные отчеты и политические заявления. Мы изучили публичные заявления ведущих органов здравоохранения и неправительственных организаций и проанализировали аргументы, представленные в средствах массовой информации и ведущих медицинских журналах в каждой стране. Наконец, были проведены интервью с ведущими деятелями Великобритании и США, чтобы понять их точку зрения на изменение политики и доказательную базу.

Факты и ценности пересекались в разных странах по-разному, вызывая совершенно разные реакции и различные констелляции аргументов для их обоснования в конкретных национальных контекстах и историях. Соответственно, в нашем анализе особое внимание уделялось предыстории — термину, используемому для определения исторических предшественников — политических вопросов, поднятых электронными сигаретами [2]. Мы поместили политические дебаты в контекст регулирующих органов и сетей исследователей и ведущих защитников, которые влияли на политику и их историю. Мы приводим наши выводы о ключевых факторах, оказавших влияние на политику, и создаем основу для сравнения политики в отношении электронных сигарет в других странах.

ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВА

Англия — высокоцентрализованное государство, в котором местным органам власти делегировано относительно мало полномочий. Централизация процесса формирования политики в Англии означает, что когда центральное правительство принимает решение о политике в отношении электронных сигарет, оно становится политикой всей страны (хотя и не всегда других государств: Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии). Австралия и Соединенные Штаты, напротив, являются федеративными государствами, в которых формирование политики разделено между федеральным правительством и правительствами штатов. В Австралии за политику в отношении лекарств отвечает Управление по терапевтическим товарам (TGA) при федеральном министерстве здравоохранения, но департаменты здравоохранения штатов обычно сотрудничают с TGA, чтобы выработать согласованную на национальном уровне политику регулирования лекарств. В Соединенных Штатах большая часть политики в области общественного здравоохранения является вопросом принятия решений на уровне штатов, а иногда и муниципалитетов. В отсутствие федеральной политики США в отношении электронных сигарет на протяжении более десяти лет некоторые города и штаты ввели жесткие правила, ограничивающие места и лиц, которым могут продаваться электронные сигареты. Хотя Центры по контролю и профилактике заболеваний (CDC) не могут регулировать электронные сигареты, как ведущее национальное агентство по общественному здравоохранению они имеют значительный вес. Его разногласия с Управлением по санитарному надзору за качеством пищевых продуктов и медикаментов (FDA), которое отвечает за регулирование табачных изделий, отражали национальные политические дебаты, которые создавали неопределенность в отношении направления федеральной политики. Только в 2021 году федеральное правительство взяло на себя ведущую роль в формировании рамочной политики, которая будет иметь приоритет над политикой штатов и местных органов власти и может быть менее ограничительной.

ПОЛИТИЧЕСКИЙ КОНТЕКСТ

С конца 1990-х годов правительства Великобритании, как лейбористское, так и консервативно-либерально-демократическое, в целом приветствовали использование никотинзаместительной терапии (НЗТ), а позднее и электронных сигарет. Лейбористское правительство расширило службы по отказу от курения, чтобы устранить социальное неравенство в распространенности курения, и использование НЗТ стало ключевым элементом этих служб. Коалиционное правительство консерваторов и либерал-демократов продолжило эту поддержку. Оно также расширило подход, включив в него электронные сигареты, в соответствии со своими предпочтениями в отношении легкого, «безразличного» подхода к регулированию.

В Соединенных Штатах Америки с конца 1980-х годов компания RJ Reynolds стала изображать мультяшную фигуру Джо Кэмела, что вызвало глубокую озабоченность в связи с рекламой горючих продуктов среди молодежи [3]. Другой группой невинных жертв, нуждающихся в защите, стали прохожие, которым угрожало пассивное курение [4]. Когда электронные сигареты появились на сцене, на федеральном уровне Демократическая партия и ее наиболее либеральные избиратели увидели в них угрожающую уловку табачной промышленности, чтобы подорвать полувековую борьбу с табаком. В знаковом докладе Национальной академии наук, инженерии и медицины за 2018 год утверждалось, что «существуют убедительные доказательства того, что полная замена электронных сигарет на горючие табачные сигареты снижает воздействие токсикантов и канцерогенов на пользователей» [5]. Однако дети и случайные прохожие стали главной опорой американского подхода к борьбе с табаком, который теперь включал и электронные сигареты, даже несмотря на растущую озабоченность социальными, расовыми и этническими различиями, которые характеризовали распространенность табакокурения.

В Австралии текущая политика в отношении электронных сигарет была сформулирована при левоцентристском лейбористском правительстве, которое более благосклонно относилось к жесткой политике борьбы с табаком, чем его предшественник из Либерально-национальной партии, хотя ЛНП сохранила эту политику после возвращения в правительство в 2013 году. Изначально эту политику проводила министр здравоохранения Никола Роксон, которая хотела покончить с табакокурением [6, 7]. Она создала национальную целевую группу по профилактике заболеваний, в которую вошли сторонники борьбы с табаком, добившиеся ранее запрета на рекламу табака и продажу бездымных табачных изделий [8]. Хотя курение все больше концентрировалось в группах с низким уровнем дохода, в Австралии гораздо меньше внимания уделялось снижению социального неравенства в распространенности курения, не считая предоставления государственных субсидий на НРТ и препараты для отказа от курения. Кроме того, в стране практически не было информации о долгосрочном использовании НРТ для снижения вреда в отличие от краткосрочного применения в качестве средства для отказа от курения. Некоторые влиятельные исследователи в области борьбы с табакокурением ставили под сомнение ценность НРТ для отказа от курения, утверждая, что большее внимание следует уделять отказу от курения без посторонней помощи [9, 10].

РОЛЬ РЕГУЛИРУЮЩИХ ИНСТИТУТОВ

В трех странах ключевую роль сыграли регуляторные институты. В Англии Агентство по регулированию лекарственных средств и здравоохранения (MHRA) уже было активно вовлечено в программу снижения вреда благодаря своей работе с начала XXI века по регулированию никотинозамещающих продуктов для использования в целях снижения вреда. Руководства Национального института клинического мастерства (NICE) изначально не пропагандировали использование электронных сигарет, но позже включили их в свои рекомендации по снижению вреда. Особенно важную роль сыграло национальное агентство общественного здравоохранения Public Health England (PHE). Являясь «независимым» правительственным органом, оно не входило в состав Министерства здравоохранения и не подчинялось непосредственно главному врачу. Его функция по борьбе с табаком тесно связана с областью наркотиков и алкоголя, поскольку при создании в 2013 году агентство получило ответственность за все три области. Новая организация способствовала установлению связей между политикой в отношении табака и других веществ, что не так часто происходило в институциональном плане.

Важен был и региональный уровень регулирования. Роль Европейского союза (ЕС) была значительной, поскольку Британия в то время была членом ЕС; Европейская директива по табачным изделиям определяла способ регулирования электронных сигарет. Существовало также значительное влияние потребителей на политические процессы, связанные с электронными сигаретами, в частности в Европейском парламенте, когда рассматривалась Директива, причем активисты-вейперы тесно сотрудничали с некоторыми членами (европарламентариями) [11]. Это контрастировало с ролью влияния Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) на политику. ВОЗ высказалась за запрет продажи электронных сигарет или за их «строгое регулирование», не слишком предписывая, как именно эта политика будет реализована. Существует долгая история взаимодействия между Великобританией и ВОЗ, когда политика перетекала с национального на международный уровень и наоборот. Этого не произошло в случае с электронными сигаретами в Соединенном Королевстве, где роль ЕС была гораздо более влиятельной.

В США, как уже отмечалось, на федеральном уровне не было единого подхода. FDA под руководством Скотта Готтлиба стало более открытым для снижения вреда от табака, чем CDC, который по-прежнему решительно выступал против использования электронных сигарет для снижения вреда [12]. Примером тому служит поспешность CDC в определении электронных сигарет как причины вспышки легочных травм, получивших название EVALI (e-cigarette or vaping product-associated lung injury). CDC продолжал предостерегать от любого использования электронных сигарет даже после того, как его собственные расследования показали, что эти повреждения легких были результатом использования незаконных испарителей каннабиса, загрязненных ацетатом витамина Е. Во время длительной задержки в выработке последовательной федеральной позиции на первый план вышло беспокойство по поводу роста числа вейперов среди молодежи.

В Австралии регулирование никотина оставалось под руководством федерального агентства TGA, которое регулирует яды и лекарства. Департаменты здравоохранения штатов согласились с таким подходом и использовали свои собственные правила регулирования ядов для обеспечения соблюдения политики на уровне штатов [13]. Регулирующие органы эффективно использовали правила регулирования ядов для запрета продажи электронных сигарет, определив в 2008 году, что никотиносодержащие электронные сигареты для нетерапевтического использования человеком являются опасным ядом. С 2011 года доступ к никотиносодержащим электронным сигаретам для терапевтических целей требует рецепта [13]. В 2021 году TGA переклассифицировала все никотиносодержащие электронные сигареты как лекарства, отпускаемые только по рецепту, чтобы положить конец противоречивым толкованиям классификации никотина в электронных сигаретах (опасный яд/лекарство, отпускаемое только по рецепту) и уточнить, что для доступа к ним требуется рецепт.

ПРЕДЫСТОРИЯ РЕГУЛИРОВАНИЯ НИКОТИНА ДЛЯ ОТКАЗА ОТ КУРЕНИЯ И СНИЖЕНИЯ ВРЕДА

В Соединенном Королевстве существовала важная предыстория снижения вреда, связанная с ролью, отведенной никотину как терапии и заменителю курения, задолго до появления электронных сигарет. Здесь между тремя странами наблюдались явные различия. В Великобритании никотин как средство отказа от курения поддерживался с 1970-х годов, и его значение возросло в 1980-х и 1990-х годах [14]. Расширились исследования по никотину, а на политическом уровне НЗТ стали включать в услуги Национальной службы здравоохранения (NHS) по отказу от курения, которые расширились при лейбористском правительстве, избранном в 1997 году. В первом десятилетии XXI века полезность НЗТ расширилась и стала включать цель снижения вреда. Никотин больше не рассматривался как краткосрочная терапия для отказа от курения, а как потенциальный долгосрочный заменитель сигарет, который снизит вред, связанный с курением. При таком подходе зависимость от НЗТ рассматривалась как приемлемый результат снижения вреда по сравнению с курением табака.

В Соединенных Штатах Америки начиная с 1990-х годов курение все чаще рассматривалось как болезнь, в результате чего единственным политически приемлемым вариантом стал отказ от курения или «лечение на протяжении всей жизни», а не снижение вреда. Несмотря на глубокую моральную обеспокоенность всеми формами зависимости, царившую в Соединенных Штатах, НЗТ стали приемлемыми для взрослых, учитывая вред курения. Однако некоторые исследователи начали предполагать, что никотин, считающийся в Великобритании безвредным, если не полезным наркотиком, представляет угрозу для мозга подростка. Лабораторные исследования на мышах оказались политически убедительными [15, 16]. Поэтому, несмотря на долгую историю враждебного отношения к политике, воспринимаемой как патерналистская [17], поскольку молодежь заслуживает особой защиты, большинство специалистов в области общественного здравоохранения предпочли изъять электронные сигареты из продажи.

В Австралии, напротив, один из ведущих сторонников борьбы с табакокурением Саймон Чепмен скептически оценил ценность НЗТ даже для отказа от курения, утверждая, что «холодная индейка» является наиболее распространенным и успешным методом отказа от курения [10]. Основной упор в политике был сделан на поощрение попыток отказа от курения и предоставление поведенческих консультаций и поддержки по телефонам доверия. НЗТ стали продаваться без рецепта в конце 1990-х годов, но государственное субсидирование их использования было ограничено до 2006 года, когда неправительственные организации убедили правительство сделать это в качестве способа снижения социального неравенства в распространенности курения. Опасения, что электронные сигареты вызовут зависимость у некурящих подростков и заставят их начать курить, стали распространенным обоснованием запрета на продажу никотиносодержащих электронных сигарет в качестве потребительского товара в Австралии [18]. Это было подкреплено утверждениями, первоначально сделанными в Соединенных Штатах, основанными в основном на исследованиях на животных, о том, что воздействие никотина повреждает мозг подростков [19].

Роль никотина и отношение к зависимости в трех странах различались еще до появления электронных сигарет.

ПРОФЕССИОНАЛЬНЫЕ СЕТИ ЗА И ПРОТИВ

Профессиональные сети сыграли ключевую роль в положительной реакции на электронные сигареты в Соединенном Королевстве. Они имеют долгую историю, которая берет свое начало от сети исследователей, впервые пришедших в эту область, чтобы работать с Майклом Расселом в Отделе исследований зависимостей Института психиатрии в 1970-х годах. Эта группа выступала за использование никотина для того, что позже стало называться снижением вреда. Она оставалась сплоченной группой, члены которой с 1990-х годов стали занимать влиятельные посты в медицинских учреждениях. Например, Энн Макнилл, которая работала с Расселом, возглавляла PHE по обзору доказательной базы по электронным сигаретам. Существовали и смежные сети, такие как Консультативная группа по табаку Королевского колледжа врачей (RCP), которую возглавлял Джон Бриттон. Эта группа поддержала позицию снижения вреда от никотина в некурительных формах еще до того, как на сцене появились электронные сигареты. Престиж RCP и его история борьбы с курением, восходящая к концу 1950-х годов, придавали взглядам Консультативной группы по табаку особый политический вес.

В США, напротив, самые известные сети сразу же отнеслись к электронным сигаретам враждебно, хотя дебаты об обмене игл в контексте эпидемии СПИДа создали возможность для применения мер по снижению вреда к электронным сигаретам. В какой-то момент фонд Legacy Foundation, финансируемый за счет масштабного генерального соглашения об урегулировании табачной проблемы 1998 года, был открыт к перспективам электронных сигарет. Дэвид Абрамс, глава Института Шредера, который начинал как скептик, пришел к мнению, что электронные сигареты представляют собой «разрушительную технологию» [20], но смена руководства в 2013 году ознаменовала начало удивительного разворота. Переименованная в Truth Initiative, организация взяла на себя ведущую роль в противостоянии электронным сигаретам, которые она представила как особую угрозу для подростков и молодых людей. В самом деле, она удалила все предыдущие онлайновые заявления, которые поддерживали электронные сигареты. Все чаще те, кто придерживался противоположной точки зрения, выступающей за снижение вреда, представляли собой свободную сеть известных исследователей во главе с генеральным прокурором штата, который сыграл ведущую роль в масштабном и успешном судебном процессе штата против табачной промышленности. Однако их число меркло по сравнению с сетью частных лиц, исследовательских центров и неправительственных организаций (НПО), выступавших против электронных сигарет, которые выступили в роли мощных разрушителей доказательств. Даже стратегически используя язык снижения вреда [20], эти противники утверждали, что электронные сигареты опасны — опасны сами по себе, даже для курильщиков, и особенно опасны для молодежи. Другие группы в широком сообществе общественного здравоохранения приняли их доказательства, отчасти благодаря доверию, а отчасти из-за негативных репутационных последствий для несогласных.

Австралийская сеть сторонников борьбы с табаком и советы штатов по борьбе с раком единодушно поддержали запрет на продажу электронных сигарет в Австралии [18, 21]. Их пропагандистская деятельность позволила успешно снизить распространенность курения, убедив правительства принять политику общественного здравоохранения, которая снизила спрос на сигареты [22]. Когда появились электронные сигареты, их главным политическим приоритетом было введение простой упаковки для сигарет. Они не видели необходимости в политике снижения вреда от табака и опасались, что разрешение на продажу электронных сигарет будет использовано для пропаганды курения и сокращения отказа от курения [18]. Учитывая эти политические предпочтения, запрет на продажу электронных сигарет рассматривался как способ предотвратить появление электронных сигарет на легальном рынке Австралии и их продвижение среди некурящих людей.

Лишь меньшинство австралийских специалистов в области здравоохранения поддержали использование электронных сигарет для отказа от курения и снижения вреда. Как правило, это была разрозненная группа исследователей и клиницистов, которые не входили в основные сети табачной политики.

АКТИВИЗМ И СВЯЗИ С ПРАВИТЕЛЬСТВОМ

В Великобритании существует долгая история борьбы с табаком, когда номинально «внешние/активистские» организации сотрудничали с правительством. Action on Smoking and Health (ASH) — одна из организаций, которая начала свою антитабачную деятельность в 1970-х годах, когда она тесно сотрудничала с лейбористским министром здравоохранения Дэвидом Оуэном в деле внедрения политики контроля над табаком [14]. К началу XXI века английская ASH (существовала также шотландская организация, а в некоторых других странах были независимые организации с тем же названием) изменила свою политическую позицию, включив в программу борьбы с курением снижение вреда. Никотин рассматривался как играющий важную роль в прекращении табакокурения в британском обществе. Дебора Арнотт, исполнительный директор ASH, умевшая создавать коалиции, создала сплоченную группу престижных институтов для поддержки снижения вреда от никотина задолго до появления электронных сигарет. Эта работа велась параллельно с пропагандой запрета на курение в общественных местах, так что связь между этими двумя политическими целями была очевидна.

Активисты, занимающиеся вейпингом, сыграли важную роль в Европе, работая с депутатами Европарламента, чтобы добиться поражения предложенной политики, рассматривающей электронные сигареты как лекарства. В Великобритании они привнесли «потребительское/потребительское» измерение в обсуждение политики и исследований по электронным сигаретам. Курящие люди никогда не фигурировали в политических дискуссиях такого уровня, если не считать зарождающейся дискуссии о неравенстве и одиноком материнстве в 1980-х годах, но политическая роль «потребителя» стала заметной в сфере запрещенных наркотиков, и в 2000-х годах ее примеру последовала сфера курения. Кроме того, существовала связь со службами по отказу от курения, которые придерживались пропогандистской этики [11]. В Австралии организация ASH была создана для лоббирования политики общественного здравоохранения, которая была введена в 1980-х и 1990-х годах. Она была свернута после того, как все меры, за которые она выступала, были реализованы. Ее функции по пропаганде в основном взяли на себя онкологические советы штатов. Активисты, выступающие за вейпинг в Австралии, не были так хорошо организованы или так эффективны, как активисты в Великобритании.

В Австралии также не было коалиции медицинских и общественных организаций, которые выступали бы за использование электронных сигарет для отказа от курения и снижения вреда. Все австралийские аналоги британских организаций, поддерживающих снижение вреда от табака, — онкологические советы штатов, Фонд сердца, колледжи врачей и врачей общей практики, а также Австралийская медицинская ассоциация — скептически относились к использованию электронных сигарет для отказа от курения и решительно поддерживали запрет на розничную продажу [18, 21].

Сторонники вейперов, среди которых были некоторые члены задней палаты Либерально-национальной коалиционной партии (ЛНП), пытались разрешить продажу электронных сигарет в качестве потребительских товаров, как это произошло в Канаде и Новой Зеландии. Этим сторонникам удалось добиться проведения двух парламентских расследований, но большинство отчетов по результатам расследований поддержали сохранение в Австралии запрета на продажу нетерапевтических никотиносодержащих электронных сигарет [23, 24].

В Соединенных Штатах наблюдалась определенная активность со стороны вейперов, владельцев вейп-шопов и сторонников снижения вреда. Однако влиятельные неправительственные организации — Кампания за детей без табака, Инициатива правды, Американское онкологическое общество, Блумберг Филантропис — все подчеркивали угрозу, которую электронные сигареты представляют для молодежи и детей, и игнорировали доказательства потенциальной пользы для курильщиков, желающих бросить курить.

ВЛИЯНИЕ НАРКОТИКОВ, ВИЧ И СНИЖЕНИЕ ВРЕДА

Снижение вреда было важной основополагающей концепцией в дискуссиях об электронных сигаретах и о том, является ли это законной целью политики. Концепция снижения вреда пропагандировалась в сфере курения во всех трех странах до появления электронных сигарет, но только в Великобритании снижение вреда было связано с никотином с 1970-х годов. Влияние подходов снижения вреда на снижение передачи ВИЧ в сфере незаконных наркотиков в трех странах было разным и представляло собой важную предысторию, которая также помогает объяснить различия в реакции на электронные сигареты.

В Великобритании снижение вреда через метадон и обмен игл было политическим ответом на ВИЧ с конца 1980-х и в 1990-е годы, а затем при правительстве консерваторов акцент сместился на «выздоровление» [25]. Создание PHE привнесло идеи снижения вреда от наркотиков, алкоголя и табака в институциональные отношения, которые повлияли на формирование политики. Она объединила сотрудников-единомышленников, которые прошли через дебаты о снижении вреда в сфере запрещенных наркотиков в 1980-х и 1990-х годах, в частности, благодаря работе в волонтерском секторе, связанном с наркотиками и ВИЧ. В большинстве стран табачная политика была «отдельной» темой общественного здравоохранения, в которой политика проводилась независимо от политики в отношении других наркотиков и алкоголя. Эти границы были ослаблены в рамках PHE и ранее в сети исследователей никотина, созданной в Отделе исследований наркомании в 1970-х годах.

В Соединенных Штатах история снижения вреда от наркотиков была более спорной. На протяжении большей части прошлого века политика в отношении незаконных наркотиков была основана на запретительном мировоззрении, криминализирующем употребление наркотиков. Это оставалось неизменным даже тогда, когда в 1970-х годах метадоновая терапия стала общепризнанным элементом терапевтического ландшафта. Эпидемия ВИЧ открыла дебаты о снижении вреда в сфере наркотиков. Активисты, опираясь на европейский опыт, активно выступали за обмен игл, но их усилия на протяжении десятилетий встречали яростное сопротивление на федеральном уровне и уровне штатов. Поразительно, но общественный голос сторонников обмена игл и безопасных инъекционных мест не был слышен в спорах об электронных сигаретах до самого последнего времени. Хотя снижение вреда начало внедряться в Соединенных Штатах незадолго до появления электронных сигарет, институциональные и политические основы, наблюдавшиеся в Великобритании, в США отсутствовали. Помимо «Инициативы правды», у снижения вреда никогда не было сильного сторонника из числа НПО. Как мы видели, поддержка «Инициативы правды» не оправдала себя. Хотя FDA начало открыто поддерживать снижение вреда, оно делало это осторожно, учитывая позицию CDC и порой ожесточенные дебаты по поводу электронных сигарет в Соединенных Штатах [26].

В Австралии влияние движения за снижение вреда на политику в области наркотиков практически отсутствовало. Хотя Национальная стратегия борьбы с наркотиками Австралии охватывает и табак [27], на практике сферы политики в отношении запрещенных наркотиков и табака были очень разными, и ключевые сотрудники практически не пересекались. Более того, одна из ключевых фигур, Майкл Мур, который в 1990-х годах поддерживал обмен шприцев и назначение героина, утверждал, что применение подхода, направленного на снижение вреда, к табаку скорее увеличит, чем уменьшит вред [28].

ДЛЯ КОГО РАЗРАБАТЫВАЕТСЯ ПОЛИТИКА

При обсуждении политики в отношении электронных сигарет в трех странах явно прослеживалось различие в том, чьи интересы занимали центральное место в этой политике. В Соединенном Королевстве сначала речь шла о хронических курильщиках, что отражало озабоченность неравенством в сфере здравоохранения, которая вновь проявилась в конце 1990-х годов. Заметное снижение уровня курения с 1970-х годов вывело «бедного курильщика» на первый план, но в Австралии и, в частности, в Соединенных Штатах внимание было сосредоточено на более традиционной проблеме: защите детей и подростков.

Конечно, политика — это динамичный, а не статичный процесс, и недавнее распространение одноразовых вейпов среди подростков и молодых людей в Великобритании сделало проблему молодежи и молодежного вейпинга там более заметной, хотя в официальных ответах до сих пор упор в политике делается на курящих взрослых.

В Соединенных Штатах в 2022 году Управление по контролю за продуктами и лекарствами США было готово снять JUUL с продажи, но после судебного разбирательства Управление вернуло его на пересмотр. В то же время FDA дистанцировалось от подхода к снижению вреда, включающего электронные сигареты [29]. Тем не менее, ведомство разрешило выпуск 23 электронных сигарет тремя производителями, придав электронным сигаретам легитимность на рынке, которая так долго и ожесточенно оспаривалась [30]. Возросшая озабоченность социальным и расовым неравенством охватила и электронные сигареты, но в рамках карательных мер, таких как, например, предложение о выселении тех, кто курит или вейпит в общественном жилье.

Несмотря на то, что ситуация меняется, выявленные нами факторы можно и нужно применять при анализе других стран. Дальнейшее межнациональное сравнение может расширить наше понимание условий, при которых эти критические аспекты, вызывающие обеспокоенность, смогли повлиять на поддержку или противодействие электронным сигаретам и сформировать политику. Не менее важно, что сравнение с другими странами позволяет выявить факторы, которые могут обогатить наше понимание политики в отношении электронных сигарет в Великобритании, США и Австралии.

---

АВТОРСКИЙ ВКЛАД

Virginia Berridge: Conceptualization (lead); data curation (equal); formal analysis (lead); funding acquisition (lead); investigation (equal); methodology (lead); project administration (lead); resources (lead); software (equal); supervision (equal); validation (equal); visualization (equal); writing—original draft (lead); writing—review and editing (equal). Amy Lauren Fairchild: Formal analysis (supporting); investigation (supporting); writing—review and editing (supporting). Kylie Morphett: Formal analysis (supporting); investigation (supporting); writing—review and editing (supporting). Coral Gartner: Formal analysis (supporting); investigation (supporting); writing—review and editing (supporting). Wayne Hall: Formal analysis (supporting); investigation (supporting); writing—review and editing (supporting). Ronald Bayer: Formal analysis (supporting); investigation (supporting); writing—review and editing (supporting).

БЛАГОДАРНОСТИ

Это исследование было проведено при поддержке Wellcome Trust. Авторы благодарны редакторам и рецензентам журнала за их комментарии.

ДЕКЛАРАЦИЯ ИНТЕРЕСОВ

Нет.

---

Ссылки

1. 1Berridge V, Bayer R, Fairchild AL, Hall W. E-cigarettes and the Comparative Politics of Harm Reduction. History, Evidence and Policy Basingstoke, UK: Palgrave Macmillan; 2023.ViewGoogle Scholar
2. 2Berridge V, Strong P. AIDS and Contemporary History. Cambridge, UK: Cambridge University Press; 1993.ViewGoogle Scholar
3. 3Fairchild AL, Colgrove J. Out of the ashes: the life, death, and rebirth of the ‘safer’ cigarette in the United States. Am J Public Health. 2004; 94: 198–204.ViewGoogle Scholar
4. 4Bayer R, Colgrove J. Children and bystanders first: the ethics and politics of tobacco control in the United States. In: E Feldman, R Bayer, editors. Unfiltered: Conflicts Over Tobacco Policy and Public Health Boston, MA: Harvard University Press; 2004. p. 8–37.ViewGoogle Scholar
5. 5 National Academies of Sciences, Engineering, and Medicine. Public health consequences of E-cigarettes. National Academies Press 2018: 11. https://doi.org/10.17226/24952Google Scholar
6. 6Roxon N. Plain packaging special issue. QUT Law Review. 2017; 17: i–iii.Google Scholar
7. 7 Australian Story. Roxon’s family motivation for plain-packaging push. ABC. 2012. Available at: https://www.abc.net.au/news/2012-08-27/nicola-roxon-on-australian-story/4225972 Accessed 16 Jan 2024.Google Scholar
8. 8 National Preventative Health Taskforce. Australia: the Healthiest Country by 2020 Canberra, ACT: Commonwealth of Australia; 2009.Google Scholar
9. 9Chapman S, Wakefield MA. Large-scale unassisted smoking cessation over 50 years: lessons from history for endgame planning in tobacco control. Tob Control. 2013; 22: i33–i35.ViewPubMedWeb of Science®Google Scholar
10. 10Chapman S, MacKenzie R. The global research neglect of unassisted smoking cessation: causes and consequences. PLoS Med. 2010; 7:e1000216.ViewPubMedWeb of Science®Google Scholar
11. 11Berridge V. Outlier or pioneer? The development of policy on E-cigarettes in England. In: V Berridge, R Bayer, AL Fairchild, W Hall, editors E-cigarettes and the Comparative Politics of Harm Reduction. History, Evidence and Policy Basingstoke, UK: Palgrave Macmillan; 2023. p. 34–35.ViewGoogle Scholar
12. 12 Centers for Disease Control and Prevention. E-cigarettes: an Emerging Public Health Challenge. 2015. Available at: https://www.cdc.gov/grand-rounds/pp/2015/20151020-e-cigarettes.html Accessed 16 Jan 2023.Google Scholar
13. 13Gartner C, Bromberg M. One does not simply sell e-cigarettes in Australia: an overview of Australian e-cigarete regulations. In: L Gruszczynski, editor. The Regulation of E-cigarettes: International, European and National Challenges. Cheltenham, UK: Elgar Online; 2019. https://doi.org/10.4337/9781788970464.00021ViewGoogle Scholar
14. 14Berridge V. Marketing health: Smoking and the Discourse of Public Health in Britain, 1945–2000 Oxford, UK: Oxford University Press; 2007.ViewGoogle Scholar
15. 15Kandel DB, Wu P, Davies M. Maternal smoking during pregnancy and smoking by adolescent daughters. Am J Public Health. 1994; 84: 1407–1413.ViewCASPubMedWeb of Science®Google Scholar
16. 16Kandel E, Kandel D. A molecular basis for nicotine as a gateway drug. N Engl J Med. 2018; 371: 932–943.ViewGoogle Scholar
17. 17Bayer R, Fairchild AL. The genesis of public health ethics. Bioethics. 2004; 18: 473–492.ViewPubMedWeb of Science®Google Scholar
18. 18Erku DA, Kisely S, Morphett K, Steadman KJ, Gartner C. Framing and scientific uncertainty in nicotine vaping product regulation: an examination of competing narratives among health and medical organisations in the UK, Australia and New Zealand. Int J Drug Policy. 2020; 78:102699.ViewPubMedWeb of Science®Google Scholar
19. 19Hall W, Gartner C, Morphett K. How has the brain disease model of addiction contributed to tobacco control? Drug Alcohol Depend. 2023; 253:111033.ViewPubMedGoogle Scholar
20. 20Fairchild AL, Lee JS, Bayer R, Curran J. E-cigarettes and the harm-reduction continuum. N Engl J Med. 2018; 378: 216–219.ViewPubMedWeb of Science®Google Scholar
21. 21Erku DA, Morphett K, Steadman JK, Gartner C. Policy debates regarding nicotine vaping products in Australia: a qualitative analysis of submissions to a government inquiry from health and medical organisations. Int J Environ Res Public Health. 2019; 16: 4555.ViewPubMedWeb of Science®Google Scholar
22. 22Wakefield MA, Durkin S, Spittal MJ, Siahpush M, Scollo M, Simpson JA, et al. Impact of tobacco control policies and mass media campaigns on monthly adult smoking prevalence. Am J Public Health. 2008; 98: 1443–1450.ViewPubMedWeb of Science®Google Scholar
23. 23 House of Representatives Standing Committee on Health, Aged Care, and Sport. Report on the inquiry into the use and marketing of electronic cigarettes and personal vaporisers in Australia. Commonwealth of Australia, 2018. Available at: http://parlinfo.aph.gov.au/parlInfo/download/committees/reportrep/024115/toc_pdf/ReportontheInquiryintotheUseandMarketingofElectronicCigarettesandPersonalVaporisersinAustralia.pdf;fileType=application%2Fpdf Accessed 16 Jan 2024.Google Scholar
24. 24 Select Senate Committee on Tobacco Harm Reduction. Commitee report by the majority. 2020. Available at: https://www.aph.gov.au/Parliamentary_Business/Committees/Senate/Tobacco_Harm_Reduction/TobaccoHarmReduction/Report Accessed 16 Jan 2024.Google Scholar
25. 25Berridge V. AIDS in the UK. The making of policy, 1981–1996 Oxford, UK: Oxford University Press; 1996.ViewGoogle Scholar
26. 26Gottlieb S, Zeller M. A nicotine-focused framework for public health. N Engl J Med. 2017; 77: 1111–1114.ViewGoogle Scholar
27. 27 Commonwealth of Australia. National Drug Strategy, 2017. Available at: http://www.health.gov.au/internet/main/publishing.nsf/Content/55E4796388E9EDE5CA25808F00035035/$File/National-Drug-Strategy-2017-2026.pdf Accessed 16 Jan 2024.Google Scholar
28. 28Moore M, McKee M, Daube M. Harm reduction and e-cigarettes: distorting the approach. J Public Health Policy. 2016; 37: 403–410.ViewPubMedWeb of Science®Google Scholar
29. 29 Food and Drug Administration (FDA). Facts about E-cigarettes. Available at: https://www.fda.gov/news-events/rumor-control/facts-about-e-cigarettes Accessed 1 Dec 2023.Google Scholar
30. 30 Tobacco Education Resource Library. FDA authorized E-cigarette products. Available at: https://digitalmedia.hhs.gov/tobacco/print_materials/CTP-250?utm_source=CTPTwitter&utm_medium=social&utm_campaign=ctp-terl Accessed 1 Dec 2023.Google Scholar

---