Источник: ECigIntelligence (Tamarinde)

Говорить о будущем никотинового сектора в Соединенных Штатах — его крупнейшего рынка с большим отрывом — стало намного сложнее.

В Tamarind Intelligence мы работаем над тем, чтобы все больше и больше прогнозировать во всех наших материалах, смотреть на то, что будет дальше, а также сообщать о том, что происходит сейчас. Мы уделяем все более пристальное внимание выборам, разрабатываем методики количественной оценки политических и регуляторных тенденций и так далее. Но хотя в ближайшие недели и месяцы мы, несомненно, получим больше ясности и сможем делать более уверенные прогнозы, сейчас все эти усилия временно натолкнулись на кирпичную стену в виде 47-го президента.

Не то чтобы его отношение к никотиновым продуктам как таковым было особенно трудно угадать. Его (и вернувшейся первой леди) личная антипатия к курению хорошо известна, и, скорее всего, она распространяется и на новые никотиновые продукты. Но, как мы все знаем, Дональд Трамп — политик, причем политик, как известно, переменчивый и непредсказуемый, руководствующийся скорее тактикой, чем стратегией, краткосрочными импульсами, а не долгосрочными целями, властью, а не политикой. Прошлые результаты не могут быть гарантией будущих результатов.

Возможный союзник отрасли

Однако, насколько мы можем доверять прошлым результатам, кажется, что администрация Трампа будет скорее положительным, чем отрицательным фактором для сектора новых никотиновых изделий. На макроуровне, конечно, более масштабные экономические последствия могут ощущаться как на международном, так и на внутреннем уровне и влиять на этот сектор наряду со всеми остальными. Но если речь идет конкретно о новых никотиновых продуктах, Трамп вряд ли станет врагом, даже если он не совсем друг. Хотя изначально он критиковал пар, позже он, похоже, умерил свои взгляды и отступил от некоторых ограничений, которые сначала поддерживал. Он провел несколько встреч с представителями табачной и паровой промышленности и получил поддержку от представителей отрасли на выборах.

Более того, будучи популистом, он не захочет повышать налоги на федеральном уровне и вряд ли будет заинтересован в запрете ментола или обязательном снижении уровня никотина. В целом, он может быть не склонен тратить много времени на проблему, которая не входит в список приоритетов многих избирателей. Некоторые представители его неожиданно широкой демографической группы будут энтузиастами-вейперами или пользователями других новых никотиновых продуктов (среди них выделяются молодые люди, перешедшие на пакетики). И если члены республиканского Конгресса и ослабленный истеблишмент общественного здравоохранения не будут так часто, как в прошлом, говорить о вреде электронных сигарет, вполне возможно, что некурящая американская публика — и большая часть СМИ — тоже перестанет считать их проблемой, хотя, конечно, защита здоровья молодежи — межпартийный вопрос, и вряд ли профилактика употребления никотина несовершеннолетними исчезнет из повестки дня.

Однако было бы неверно полагать, что конкретные политические позиции в отношении новых никотиновых продуктов — или, что не менее вероятно, отсутствие конкретных политических позиций — являются важными факторами для этого сектора при администрации Трампа. Мы считаем, что гораздо более широкие тенденции к протекционизму, дерегулированию и сокращению полномочий государственных служащих — вот где могут произойти действительно сейсмические изменения. Последствия действий в этих областях для никотиновой продукции могут даже не рассматриваться администрацией, но, тем не менее, они могут быть значительными.

Как внешнеторговая политика может повлиять на ситуацию

Прежде всего, предупреждение. «Может», «мог бы», «хотел бы» и «вскользь пообещал» — это не то же самое, что «будет». На данный момент любые заявления о том, что именно попытается сделать новая администрация и насколько это ей удастся, скорее всего, будут столь же ошибочными, как и опросы в преддверии 5 ноября. Возможно, Трамп сможет управлять по своему усмотрению в большей степени, чем его предшественники — особенно если его партия получит контроль над Палатой представителей, — но это не значит, что он сможет в одночасье все разрушить.

Его администрации все равно придется бороться с ограничениями по времени, деньгам и целенаправленности. Временами в Конгрессе будут возникать разногласия, особенно после того, как администрация столкнется с неизбежными для любого правительства провалами в некоторых сферах; также могут возникнуть разногласия со стороны штатов и судебных органов (особенно на уровнях ниже Верховного суда). Будут происходить непредвиденные события, которые помешают планам администрации или отвлекут ее внимание. Переоценка возможностей новой администрации по осуществлению перемен так же потенциально ошибочна, как и недооценка.

Учитывая все эти предостережения, мы можем с определенной уверенностью сказать, что администрация Трампа примет решительные меры в области внешней торговли, причем, вероятно, довольно рано. Главной мишенью, скорее всего, станет Китай, а основным инструментом — еще более высокие тарифы на импорт, но не стоит исключать возможность (хотя и гораздо менее важную для данного сектора), что и другие страны тоже сильно пострадают, или же будут приняты меры помимо тарифов — фактические запреты на импорт определенных категорий товаров. Маловероятно, что пар и другие виды никотиновой продукции будут рассматриваться как основная часть торговой битвы, но они все равно будут затронуты любыми широкомасштабными ограничениями, применяемыми в различных отраслях, и также возможно, что они могут попасть под действие более целенаправленных правил, например, в отношении электронной продукции.

Ужесточение контроля над внешней торговлей может повлиять на электронные сигареты несколькими способами. Положительным моментом, конечно, станет расширение возможностей для некитайских, в том числе отечественных, брендов, если китайский импорт существенно сократится или подорожает. Однако некоторые китайские производители могут организовать производство за пределами Китая, чтобы избежать тарифов, и найти в других странах безопасное убежище, по крайней мере, на некоторое время. В самих США ограничение доступности или повышение цен может снизить интерес потребителей. Бенефициарами могут стать саше, нагреваемый табак и, конечно же, сжигаемые изделия. Между тем, как и в любом случае жесткого регулирования, нелегальный рынок также может оказаться в выигрыше.

Регулирование здесь, дерегулирование там

Многое будет зависеть от того, насколько администрация будет готова поддерживать постоянное правоприменение, а не просто объявлять о тарифах, хотя в ее пользу говорит тот факт, что контролировать импорт, который в основном поступает по морю, гораздо легче, чем пытаться контролировать полупрозрачные сухопутные границы. И если в некоторых областях федерального правительства, таких как здравоохранение, бюджеты и полномочия агентств при Трампе могут быть урезаны, то к Таможенной и пограничной службе, скорее всего, будут относиться гораздо более щедро.

Одновременно с усилением регулирования в этой области следует ожидать тенденции к дерегулированию в других, и не только по традиционным для республиканцев причинам поддержки бизнеса и неприятия бюрократии. Все говорит о том, что Трамп и его окружение рассматривают федеральную государственную службу как антагониста, организацию, пропитанную совсем не трамповскими ценностями. Поэтому мы ожидаем, что власть госслужащих вполне может быть сокращена как самоцель политики, а не только для сокращения бюрократии или достижения узких политических целей в конкретных областях.

В сочетании с инстинктом поддержки бизнеса путем сокращения бюрократии (и большой вероятностью того, что лидеры бизнеса и их лоббисты получат более легкий доступ в Белый дом, чем, скажем, исследователи в области общественного здравоохранения), это может означать отказ от целых областей полномочий государственных служащих, жесткое ограничение бюджета, возможно, даже упразднение целых агентств.

Расстановка кадров в федеральных агентствах

Это также может означать — и это уже было одним из наиболее обсуждаемых аспектов возможного президентства Трампа еще до выборов — усиление политизации назначений в федеральных агентствах и, следовательно, гораздо большее прямое влияние Белого дома на решения агентств. По состоянию на 2020 год, когда официальный список был опубликован в последний раз, в Управлении по контролю за продуктами и лекарствами (FDA) насчитывалось около 60 должностей, «подлежащих назначению без конкурса»; иными словами, назначаемых по усмотрению президента. На практике большинство из этих назначений не имели бы ярко выраженного политического характера: некоторые из них относятся к относительно малоизвестным должностям, и в любом случае это лишь небольшое число среди тысяч подобных должностей по всему правительству.

Но очень легко понять, что заполнение этих офисов лоялистами, а также перевод многих других должностей в разряд политически назначаемых, может привести к тому, что агентство будет гораздо более непосредственно использоваться администрацией в качестве инструмента. Трамп уже пытался это сделать: в конце своего первого срока он издал указ, который должен был превратить до 50 000 дополнительных должностей на государственной службе в президентские назначения, однако он покинул свой пост до того, как смог приступить к действиям, а президент Джо Байден отменил указ.

По крайней мере, часть этого превращения ведомств в политические инструменты можно было бы осуществить очень быстро, если бы была воля, а она вполне может быть. В краткосрочной и среднесрочной перспективе подобные изменения в FDA почти наверняка окажут положительное влияние на электронные сигареты: например, процесс предварительной подачи заявки на табачную продукцию (PMTA), который может стать примером для критиков бюрократической инерции и чрезмерной сложности, вполне может быть ускорен и упрощен. Возможно, его даже можно заменить системой, более похожей на ту, что существует в Великобритании и других странах Европы, где новые продукты не нуждаются в предварительном одобрении и могут быть выпущены на рынок, если они соответствуют определенным критериям. Многие сторонники общественного здравоохранения сочли бы это вполне желанным, даже если бы уменьшение независимости FDA рассматривалось как потеря в более общем смысле.

FDA, CDC и вопрос Кеннеди

В сочетании с принятым в этом году решением Верховного суда по вопросу об отступлении от принципа Шеврона, которое фактически облегчает судам отклонение решений FDA, результатом может стать заметно ослабленное агентство. Однако следует также отметить, что значительное ослабление регулирования на федеральном уровне вполне может привести к значительному ужесточению регулирования на уровне штатов в некоторых государствах. Следует также помнить, что если администрация Трампа предоставит Белому дому более прямой контроль над FDA, то будущий Белый дом, недоброжелательно относящийся к электронным сигаретам, может легко использовать этот контроль для введения мер, гораздо менее благоприятных для новых продуктов. Нереально ожидать, что следующая администрация демократов просто восстановит статус-кво в плане политических назначений.

Помимо FDA, кардинальные изменения могут произойти в Центре по контролю и профилактике заболеваний (CDC); CDC не формирует напрямую политику в отношении табачных и никотиновых изделий, но имеет на нее влияние. В этом контексте также стоит отметить антипатию Трампа к Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), из которой он вывел США во время своего первого срока (хотя, опять же, Байден отменил это действие). ВОЗ не оказывает такого практического влияния на политику США в области борьбы с табаком, как это происходит в некоторых странах Юга, но повторный развод США с таким выдающимся антитабачным органом может иметь символический вес, а также может повлиять на ВОЗ в финансовом плане.

Здесь также необходимо упомянуть еще одного «известного неизвестного» (по крайней мере, неизвестного пока): Роберта Ф. Кеннеди-младшего, который, судя по всему, будет играть важную роль в политике администрации Трампа в области общественного здравоохранения. Будет ли он официально возглавлять Министерство здравоохранения и социальных служб, или будет действовать в качестве «царя здравоохранения» в Белом доме, или, возможно, что-то еще, пока не ясно.

В любом случае, Кеннеди примечателен тем, что, хотя никотин и табачные изделия не кажутся ему особенно важными (он больше озабочен вакцинами, продуктами питания и фармацевтикой), общественное здравоохранение в целом кажется ему более идеологизированным, чем Трампу. Действительно, у него есть некоммерческая организация «Защита здоровья детей», занимающаяся продвижением взглядов, которые иногда резко расходятся с научным консенсусом. И он совсем не поклонник FDA: «Война FDA против общественного здоровья скоро закончится», — заявил он. Так что, несмотря на то, что никотин сам по себе не входит в повестку дня Кеннеди, он, скорее всего, будет способствовать проведению серьезных реформ в агентстве, которые могут иметь значительные побочные эффекты для этого сектора.

Основные выводы

Таков наш предварительный прогноз на следующую администрацию:

• Не ожидайте никаких значительных изменений, направленных непосредственно на новые никотиновые продукты, конечно, не в краткосрочной и, вполне возможно, не в среднесрочной перспективе.
• Ожидайте дальнейших тарифов или других ограничений на международную торговлю, особенно с Китаем. Скорее всего, они начнут действовать в краткосрочной перспективе, но со временем могут усилиться, а некоторые последствия будут ощущаться не сразу.
• Ожидайте более явного политического контроля над FDA, сначала за счет назначения лояльных Трампу лиц на ключевые посты, а затем, возможно, за счет политизации большего числа должностей и/или общего сокращения обязанностей агентства.
• Ожидайте также более общей тенденции к дерегулированию, хотя, учитывая вероятность того, что администрация Трампа будет принимать много специальных решений, это не означает, что не будет и нового регулирования.
• Ожидайте усиления регулирования на субнациональном уровне, особенно в штатах, хотя муниципалитеты и графства также могут принять меры — в любом случае мотив заключается в том, чтобы компенсировать любое предполагаемое чрезмерное ослабление контроля над табаком на федеральном уровне.
• Ожидайте неожиданностей.

Barnaby Page ECigIntelligence staff

---