Предсказуемый переход курильщиков с легального рынка на черный рынок является явным следствием нынешней структуры налогообложения.

Источник: Australian Financial Review

Когда Маргарет Чан, генеральный директор Всемирной организации здравоохранения, в предисловии к отчету ВТО за 2015 год об экономических и медицинских преимуществах налогообложения табака отметила, что «повышение налогов на табак является одним из наиболее эффективных и рентабельных способов сокращения потребления продуктов, которые убивают, и в то же время приносит значительные доходы», она отражала общепринятую экономическую теорию.

При установлении налогов на табачные изделия правительства опираются на два основных экономических принципа: правило Рэмси и налог Пигу. Правило Рэмси направлено на максимизацию государственных доходов за счет обложения налогом таких продуктов, как сигареты, продажи которых не снизятся значительно даже при повышении цены (поскольку спрос на них неэластичен). Это обеспечивает минимальную потерю экономической эффективности.

Напротив, налогообложение Пигуа ориентировано на благосостояние общества. Оно предполагает установление налога, равного внешним издержкам потребления (таким как расходы на общественное здравоохранение и ущерб от пассивного курения), что заставляет курильщиков финансово компенсировать обществу причиняемый ими вред.

Модель Рамси теоретически элегантна, но практически ограничена. Ее основополагающие допущения — а именно, однородность потребителей, отсутствие подоходного налога и отсутствие перекрестных ценовых эффектов — не соответствуют реальным налоговым системам и особенно неподходящи для такого продукта, как табак, который вызывает привыкание и наносит долгосрочный вред.

Сокращение доходов от акцизов на табак в этой стране за последние шесть лет вдвое — с 16,3 млрд долларов в 2019-2020 годах до 7,1 млрд долларов в 2025-2026 годах — из-за повышения акцизов на табак свидетельствует о том, что оптимальный уровень доходов давно прошел.

Резкий рост незаконной торговли табачными изделиями вынудил Австралийское бюро статистики признать, что оно «находится на ранних этапах разработки методов измерения потребления незаконных никотиновых изделий». Эта суровая реальность свидетельствует о том, что ключевая цель ВОЗ по сокращению потребления не достигается, а подрывается.

При стоимости легальных сигарет около 50 долларов (из которых 34 доллара составляют налоги и акцизы) и легкодоступных незаконных продуктов по цене около 15 долларов, предсказуемый переход курильщиков с легального рынка на черный рынок является явным следствием нынешней структуры налогообложения.

Налогообложение по Пигуву предлагает более актуальный ориентир, задавая вопрос, покрывают ли поступления от акцизов полную социальную стоимость курения. Эти затраты включают здравоохранение, потерю производительности из-за того, что курильщики слишком больны, чтобы работать, выплаты по социальному обеспечению и вред от пассивного курения.

Ключевой вопрос заключается в том, достиг ли акциз на табак уровня, который с лихвой компенсирует эти нагрузки. Имеющиеся данные свидетельствуют о том, что это не так.

«Существует острая необходимость в честной и реалистичной дискуссии, в которой экономические теории и идеалистические устремления не преобладают над реалистичным и практическим опытом».

Тем не менее, социальные издержки курения в Австралии, что неудивительно, являются значительными.

В отчете Национального института наркологических исследований за 2021 год было подсчитано, что по состоянию на 2015/16 год курение обходилось австралийской экономике в 136,9 млрд долларов в год. Эта цифра включала расходы на здравоохранение, потери производительности и преждевременную смертность.

Если сосредоточиться только на здравоохранении, то по глобальным оценкам потери здоровья и производительности, связанные с курением, могут превышать 1,8% мирового валового внутреннего продукта. Для Австралии с ВВП примерно в 2,778 трлн долларов в 2024-25 годах это означает затраты в размере около 50 млрд долларов в год. Эти цифры соответствуют общим годовым расходам Австралии на здравоохранение в размере 270,5 млрд долларов (10,1% ВВП того года) в 2023/24 году, что указывает на то, что 50 млрд долларов являются надежной оценкой.

Очевидно, что доходы от акцизов на табак оказались недостаточными для достижения их теоретической цели. Даже на пике в 2019/20 году акцизы на табак принесли только около 16,27 млрд долларов, что явно не покрывает расчетные расходы на здравоохранение.

С точки зрения пигувианского налога это указывает на то, что ставка акциза далека от оптимального уровня. Однако попытки значительно повысить акциз до этого пигувианского идеала серьезно сдерживаются растущей незаконной торговлей, в которой организованная преступность контролирует распределение, что делает дальнейшее повышение налогов практически неэффективным и контрпродуктивным.

Высокие ставки акцизов

Акциз на табачные изделия в Австралии уже давно служит двум взаимодополняющим целям политики: формированию государственных доходов и сдерживанию потребления табака в целях защиты здоровья населения.

Эти цели не являются взаимоисключающими.

При установлении на соответствующем уровне и сопровождении строгими мерами по обеспечению соблюдения, акцизы на табачные изделия снижают уровень курения и финансируют важные общественные услуги. Однако в настоящее время ставки акцизов стимулируют преступную деятельность, не принося при этом ожидаемых доходов и не способствуя снижению потребления.

В обзоре налоговой системы, проведенном Генри в 2010 году, признавалось, что «высокие уровни налогообложения могут стимулировать незаконную деятельность» и что одних только налогов недостаточно для управления затратами, связанными с курением. К сожалению, это предупреждение было проигнорировано последующими правительствами.

В последнем стратегическом документе правительства, Национальной стратегии по борьбе с табаком на 2023–2030 годы, определены девять приоритетных направлений и мер, среди которых преобладают достойные похвалы инициативы по снижению доступности и привлекательности табака.

Удивительно, но, учитывая, что рост незаконной торговли был обусловлен повышением акцизов, девятым приоритетным направлением является «продолжение снижения доступности табачных изделий».

Жизнеспособность высоких акцизов на табак зависит от надежных политических инструментов и мер по борьбе с незаконными цепочками поставок. Примечательно, что скоординированные меры по борьбе на всех уровнях правительства не были определены в качестве наиболее срочного приоритета.

К сожалению, реальность такова, что огромная разница в цене между легальными и контрафактными продуктами укрепила позиции преступных элементов, что чрезвычайно затрудняет реализацию мер. Существует острая необходимость в честном и реалистичном обсуждении, в котором экономические теории и идеалистические устремления не преобладают над реалистичным и практическим опытом.

---

Черный рынок как обратный эффект от налога на сигареты

Повышение цены на продукт обычно приводит к снижению его продаж. Это может быть положительным моментом, поскольку повышение налога на табак удерживает молодежь от приобретения вредной привычки и побуждает пожилых курильщиков бросить курить.
Однако стратегия Австралии по обложению сигарет налогом зашла слишком далеко и стала контрпродуктивной. Игнорируя другие законы спроса и предложения, она способствовала развитию черного рынка табака, объем которого оценивается в 10 миллиардов долларов и которым управляют жестокие преступные группировки.
А поскольку нелегальные сигареты очень дешевые и легко доступны, это может даже побуждать больше людей к курению.
Консенсус в пользу повышения федерального акциза на табак рухнул. Это, по крайней мере, требует приостановки дальнейшего запланированного повышения акцизов и независимого пересмотра хаоса на табачном рынке.
Когда еще министр здравоохранения от Лейбористской партии призывал к снижению акциза на табак? «Нам действительно нужна помощь федерального правительства в снижении акциза, потому что это привело к существенному искажению рынка», — говорит министр здравоохранения Нового Южного Уэльса Райан Парк.
Премьер-министр Нового Южного Уэльса Крис Миннс возмущен тем, что его полиции приходится иметь дело с преступниками, включая поджоги табачных магазинов и ограбления бензозаправочных станций с целью похищения сигарет. У полиции и так достаточно дел. А в Виктории ситуация еще хуже.
Миннс утверждает, что «курение действительно вернулось к уровню 1991 года», потому что курильщики могут избежать необходимости выкладывать 50 долларов или более за легальную пачку из 20 сигарет, заплатив вместо этого 13 долларов за нелегальную пачку.
Это связано с одноразовым повышением акциза на табак на 25 %, объявленным в 2010 году Кевином Раддом, министром финансов Уэйном Суаном и министром здравоохранения Николой Роксон в преддверии введения новых законов о простой упаковке.
Это было частью «долгосрочного, комплексного, основанного на фактах и скоординированного национального плана по сокращению часто скрытого, но очень реального страдания и растраты человеческого потенциала, вызванных курением табака в Австралии».
Что произошло дальше, объясняет профессор Синклер Дэвидсон в новой исследовательской работе Центра независимых исследований «Налогообложение табака до незаконности — как разделение ответственности и высокий акциз привели к табачным войнам в Австралии».
Дэвидсон приводит доказательства того, что неожиданное повышение акциза на 25 % немедленно привело к сокращению курения на фоне 10-процентного снижения количества проданных сигарет.
Федеральные власти удвоили ставку, четыре раза подняв акциз на 12,5% с 2013 года в дополнение к автоматической индексации на инфляцию заработной платы. За этим последовали дальнейшие меры, в результате чего с 2010 года акциз подскочил на 470% с 26 центов за сигарету до 1,49 доллара за сигарету.
По подсчетам Дэвидсона, это привело к росту цены на пачку из 20 сигарет Winfield Blues на 330 процентов, с 12,95 до 55,80 долларов.
Некоторое время это работало. Официальные показатели курения снизились. При этом федеральное правительство по-прежнему получало дополнительные налоговые поступления, которые покрывали социальные издержки курения, такие как лечение пациентов с раком легких в государственных больницах. Таким образом, это была выигрышная для всех сторон политика.

За исключением заядлых курильщиков, многие из которых были бедняками, которым приходилось платить гораздо больше, чтобы поддерживать свою зависимость.
Дэвидсон приходит к выводу, что слабое звено этой политики заключалось в несогласованности ролей федерального правительства и правительств штатов, несмотря на обещанную скоординированную национальную стратегию.
Федеральные власти взимали акциз, который был их излюбленным политическим рычагом для сокращения курения. Но штаты были ответственны за борьбу с преступным черным рынком на улицах, который мог подрезать высокие цены на легальные сигареты.
Как написал в 1776 году один из отцов экономической науки Адам Смит: «Неразумный налог создает большое искушение для контрабанды».
В 2019-2020 годах сбор федерального акциза резко сократился, поскольку организованная преступность была заинтересована в захвате доли рынка.
Следы никотина в сточных водах и опросы потребителей показывают, что общее потребление табака и никотина, например, через вейпы, перестало снижаться или даже увеличилось.
С опозданием федеральные власти тратят больше средств на борьбу с черным рынком, например, через пограничные службы. Но теперь, когда незаконная торговля укоренилась, искоренить ее будет нелегко.
В отличие от своего коллеги из Нового Южного Уэльса, федеральный министр здравоохранения Марк Батлер предупреждает, что акциз на табак придется резко снизить, чтобы цена легальных сигарет приблизилась к цене нелегальных.
Какие уроки можно извлечь? Как и в случае с пандемией, не стоит полагаться на экспертов в области здравоохранения при принятии экономических и правовых решений. Последний этап снижения вреда, вероятно, будет самым затратным.
И они должны были это знать. По сути, то же самое произошло в Канаде в начале 1990-х годов, что вынудило правительство отказаться от резкого повышения акцизов.
Майкл Статчбери является исполнительным директором Центра независимых исследований.

---