Автор: Roberto Sussman

Введение

Мексика — единственная страна в мире, где запрет на вейпы и все электронные системы доставки никотина (ЭСДН) закреплен (с декабря 2024 года) в качестве статьи в конституции. В этом материале я рассказываю о том, как этот экстремальный запрет стал результатом специфического контекста очень централизованного авторитарного правительства Мексики и синергетического сотрудничества с Bloomberg Philanthropies, действующей через финансируемые ею местные НПО, консультируемые Campaign for Tobacco Free Kids (CTFK).

Против запрета выступили широкие слои общества и политического класса, он был признан Верховным судом неконституционным. Он был принят только вместе с другими конституционными реформами в результате очень недемократического процесса, полного нарушений и политического бандитизма. Пока рано судить о масштабах и последствиях этого запрета, но есть зловещие сигналы, свидетельствующие о полном захвате рынка вейпов организованными преступными картелями.

Исторический и политический контекст

Коммерциализация вейпов была запрещена в Мексике с 2008 года. В период с 2008 по 2018 год потребление вейпов значительно выросло и превысило 1 миллион потребителей. Для политического класса это был незначительный вопрос, не имеющий отношения к делу, который до 2020 года спокойно относился к серому «неформальному рынку». Статистические данные о распространенности курения и вейпинга см. в ссылках [1] и [2].

В то время Мексика была зарождающейся демократией, находящейся в процессе укрепления институтов и развития гражданского общества, но страдала от коррупции, насилия наркокартелей и растущей дискредитации своего политического класса.

Андрес Мануэль Лопес Обрадор (АМЛО) одержал убедительную победу на президентских выборах на период 2018-2024 годов, пообещав демократические перемены и конец коррупции. Он был очень популярен и пользовался поддержкой большинства во всех слоях общества.

К сожалению, по мере своего президентского правления в период с 2018 по 2024 год он систематически кооптировал или ликвидировал все политические силы, противостоящие его чрезвычайно персонализированному правлению, установив авторитарный популистский режим. АМЛО явно ценил лояльность выше компетентности и никогда не принимал критику в адрес предложенных или принятых им политик, некоторые из которых были основаны на его личных прихотях, слабо подкреплены доказательствами и имели потенциально катастрофические последствия.

Его президентство закончилось в сентябре 2024 года, а Клаудия Шейнбаум, его преемница, победила на выборах 2024 года и вступила в должность 1 октября.

Партия АМЛО «Морена» и ее союзники все это время удерживали большинство в обеих законодательных палатах (Палате депутатов и Сенате). Он настойчиво требовал от всех государственных чиновников (включая законодателей) абсолютной лояльности к нему, как к воплощению «воли народа», постепенно устанавливая личный контроль над всеми процессами принятия решений по всем направлениям государственной политики.

АМЛО полностью централизовал разрозненный сектор здравоохранения, назначив Уго Лопеса Гателла фактическим полномочным министром здравоохранения с полной властью над всей политикой в области здравоохранения (подотчетным только АМЛО). Лопес Гатель — эпидемиолог, окончивший Блумбергскую школу общественного здравоохранения имени Джона Хопкинса, технократ, имеющий связи в ВОЗ и в финансируемых Блумбергом НПО (CTFK и местные НПО).

Первая попытка запрета провалилась
На начальном этапе пребывания АМЛО у власти в 2019-2021 годах в Палате депутатов было предложено 12 законодательных инициатив, 10 из которых поддерживали регулирование ENDS. Удивительно, но в феврале 2020 года АМЛО обошел этот законодательный процесс и принял свой первый президентский указ [3], усиливающий существующий запрет 2008 года.

Действуя в координации с местными НПО, финансируемыми Блумбергом и контактирующими с CTFK, Лопес Гателл решительно использовал все свои полномочия, чтобы сорвать законодательный процесс и навязать изменение Федерального закона о борьбе с табаком, включающее запрет на ENDS.

Однако эти усилия были прерваны, отчасти потому, что АМЛО назначил Лопеса Гателла руководителем правительственных мер по борьбе с пандемией COVID (с катастрофическими последствиями), отчасти потому, что Верховный суд в октябре 2021 года постановил, что предложенный запрет неконституционен [4]. Кроме того, возникла досадная заминка, когда выяснилось, что текст запретительной инициативы был написан юристом, работающим в CTFK.

Лопес Гатель не смог добиться запрета, поскольку законодатели не захотели (даже под давлением AMLO) принимать закон, содержащий неконституционный запрет. На тот момент (2022 год) и до конца 2024 года Верховный суд был, пожалуй, единственным противовесом централизованной власти АМЛО.

Поэтому в 2022 году законодательное собрание приняло модифицированный Федеральный закон о борьбе с табаком, но без запрета на ENDS [5]. Изменения, по сути, расширили зоны, свободные от курения, на большие открытые пространства (эти зоны были определены как «свободные от выбросов», чтобы оправдать включение запрета на вейп в эти зоны).

Во Всемирный день отказа от курения (31 мая) АМЛО получил приз от ВОЗ [6] за принятие этого закона, но очевидно, что его указы, запрещающие ЭСДН, способствовали присуждению этого приза.

АМЛО ввел в действие пятый президентский указ [6], который еще больше усилил ограничения предыдущих указов. С этого момента Лопес Гатель, CTFK и НПО, финансируемые Блумбергом, отошли на второй план.

Запрет мало освещался в СМИ и не был важным вопросом для политического класса и широкой общественности, но настойчивость АМЛО и Лопеса Гателла была замечена и раскритикована не только из-за слабых доказательств, подтверждающих запрет, но и как неприемлемое нарушение прав взрослых на законное использование ENDS, так же как они имеют право курить сигареты и пить алкоголь на законных основаниях. Президентские указы АМЛО привели к некоторому замедлению нелегальной торговли, но рынок продолжал расти, а дешевые китайские одноразовые изделия постепенно становились повсеместными.

Президентские пожелания смерти

Несмотря на решение Верховного суда о неконституционности, АМЛО остался приверженцем запрета вейпов, приняв еще 3 президентских декрета с некоторыми техническими поправками к первому. В то время как он и Лопес Гатель часто осуждали нездоровую пищу и указывали на высокий уровень ожирения, ни одна из этих бед не получила столько ярости со стороны президента, как вейпинг.

Это необычно, поскольку мексиканское общество не испытывает особого негативного отношения к вейпингу и курению, а видные деятели сферы развлечений, СМИ и политического класса (даже правящей партии) имеют известную привычку к вейпингу. Чем же объяснить навязчивое желание АМЛО запретить вейпинг? Наиболее вероятная причина — личные переживания.

С 2020 года ходили упорные слухи о вейпинге сына-подростка АМЛО, но недавно один журналист [7] заявил, что нашел файл из взлома Министерства обороны, в котором сообщается, что у сына-подростка АМЛО были проблемы с вейпингом, и в октябре 2021 года он был госпитализирован в военный госпиталь с диагнозом «неймонит от вдыхания «курилки»».

Проверить достоверность этого сообщения сложно, вейпы при нормальной работе не генерируют «дым», и в сообщении нет никакой информации о том, какое вещество или устройство якобы использовал подросток и как оно было приобретено. Если бы этот инцидент действительно произошел, беспокойство и гнев АМЛО были бы вполне понятны. Возможно, Лопес Гатель убедил его в том, что вейпинг обычно приводит к подобным заболеваниям. Однако это вряд ли оправдывает полный запрет, который подвергнет опасности других подростков, приобретающих вейпы у нелегальных криминальных поставщиков.

Независимо от того, произошел ли инцидент с его сыном или нет, АМЛО воспринял его как один из многочисленных споров с Верховным судом, который ранее признал неконституционными многие другие его инициативы и проекты, связанные с нарушением конституционных принципов или прав человека (тюрьма предварительного заключения, милитаризация полиции).

Решение о неконституционности запрета на вейпы было лишь одним из тех, которые он испытывал от Верховного суда: его несогласие с ним постепенно превратилось в желание смерти по отношению к суду. Начиная с 2022 года он разработал план конституционной реформы, которая должна была распустить всю судебную систему (включая Верховный суд) и полностью переделать ее с помощью новых судей, избранных населением. Он не смог добиться этого в 2022 году, ему не хватило поддержки 2/3 «квалифицированного» большинства в обеих законодательных палатах (федеральной и в каждом из 32 штатов федерации).

Президентский реванш

Ситуация начала меняться в феврале 2024 года, когда АМЛО предложил пакет из 20 поправок к конституции (его «план С»), включавший весьма спорную судебную реформу, а также запрет на ЭСДН (вместе с фентанилом). У АМЛО был план, которому он должен был следовать.

Президентские и законодательные выборы состоялись в июне 2024 года, и Клаудия Шейнбаум, кандидат от партии АМЛО «Морена и союзники», набрав 59 % голосов, стала президентом и вступила в должность 1 октября. Но новые законодатели вступили в должность в июле, поэтому у АМЛО было три месяца на то, чтобы утвердить свой «план С».

Морене и его союзникам не удалось получить большинство в 2/3 голосов в законодательных палатах, но к тому времени партия уже полностью кооптировала избирательные институты, поэтому они использовали экстремальную и хитрую интерпретацию избирательного закона, чтобы получить большинство в 3/4 голосов в Палате депутатов (большинство, не полученное в результате народного голосования). Но в Сенате им требовались голоса 4 сенаторов, чтобы получить квалифицированное большинство. Этих сенаторов запугивали и подкупали, так что АМЛО получил голоса для утверждения «Плана С» после недемократических процессов, полных произвола и политического бандитизма.

20 конституционных реформ были приняты в декабре 2024 года, в разгар бурных событий, с многочисленными сбоями (законодателям было приказано утвердить законодательные инициативы в короткие сроки, не читая их). Конституционный запрет на вейпы был достигнут в рамках авторитарного процесса, который многие мексиканцы считают позорным и саморазрушительным (в том числе и сторонники АМЛО).

Президентство АМЛО закончилось, и 1 октября в должность вступила его преемница Клаудия Шейнбаум, которая выразила полную поддержку конституционной реформе АМЛО.

Пока рано говорить о том, как ее администрация будет определять масштабы и последствия запрета на вейпы. Это будет прописано в подзаконных актах, которые правительство поручило обсудить и которые должны быть разработаны, вероятно, к февралю 2025 года.

Иностранные агенты и их местные помощники

Благотворительная организация Bloomberg Philanthropy (BP) уже давно участвует в мексиканской политике здравоохранения в отношении продуктов питания и табака, финансируя местные неправительственные организации для лоббирования в законодательных палатах.

Очевидно, что Лопес Гатель был главным инициатором и разработчиком запрета на вейпы, что полностью совпадает с политикой в отношении вейпов в рекомендациях ВОЗ [8]:

• там, где страны запрещают продажу электронных сигарет, усилить реализацию запрета и продолжать мониторинг и наблюдение для поддержки мероприятий по охране здоровья населения и обеспечения строгого соблюдения закона;
• и там, где страны разрешают коммерциализацию (продажу, импорт, распространение и производство) электронных сигарет как потребительских товаров, обеспечить строгое регулирование для снижения их привлекательности и вреда для населения, включая запрет на все ароматы, ограничение концентрации и качества никотина, а также налогообложение.

Аналогичные рекомендации выпустил «Союз» (сокращение от International Union Against Tuberculosis and Lung Desease [9]), важная неправительственная организация, имеющая тесные связи с ВОЗ и получающая финансирование от BP. В документе Союза «Электронные сигареты, нагреваемые табачные изделия и необходимость запрета в странах с низким уровнем дохода» [10] четко и ясно изложены рекомендации и политические принципы для стран с низким уровнем дохода (например, Мексики):

Эквивалентность политики, проводимой в Мексике в координации с BP и ВОЗ, является хорошо спланированной стратегией по внедрению запретительной политики в отношении вейпов. Подобные стратегии применяются и в других странах с низким уровнем дохода.

Способствовало ли вмешательство Bloomberg Philanthropy и CTFK развитию общественного здравоохранения в Мексике?

Мексиканским партнерам BP не удалось добиться запрета вейпов в Федеральном законе о борьбе с табаком, но они получили измененный и гораздо более строгий новый закон о табаке, который обеспечивает им публичность и «оценку» для отчета перед BP.

После утверждения и принятия нового закона иностранная сторона (BP и CTFK) отстранилась от процесса, не принимая участия в решении конкретных вопросов, имеющих местное значение: исполнение и распространение закона в обществе, а также последствия или эффекты его применения в реальной жизни.

В опубликованной статье [11] НПО, финансируемые BP и CTFK, рассказывают об описанной выше лоббистской деятельности в законодательных органах Мексики как о героической борьбе с коварным вмешательством табачной промышленности и слабыми нерешительными законодателями.

Повествование в этой статье — чистый вымысел, поскольку на момент их лоббирования Лопес Гатель уже вытеснил из законодательных органов всех противников инициатив, ориентированных на здоровье, или любого другого лобби, ориентированного на здоровье, включая лоббирование со стороны табачной промышленности.

Несмотря на торжества, вмешательство BP и ее мексиканских партнеров не вызвало инициатив по продвижению руководящих принципов MPOWER, которые могли бы принести пользу 17 миллионам мексиканских курильщиков, особенно 8 миллионам (в основном мужчинам), курящим ежедневно. Мексиканские курильщики, желающие бросить курить, не имеют никакой институциональной поддержки, и им остается только очень скудное предложение никотинозаместительной терапии и других лекарств, которые слишком дороги для большинства из них.

Запрет вейпов, инициированный ВР и ВОЗ и в конце концов достигнутый АМЛО, еще больше усугубляет неспособность мексиканских органов здравоохранения решить проблему курения. Отсутствие регулирования и нелегальный статус вейп-устройств, враждебность правительства и дезинформация о них не помешали росту рынка, состоящего в основном из молодых взрослых, которые часто курят и вейпят, но это сильно оттолкнуло курильщиков зрелого возраста и низкого социально-экономического статуса, которые по-прежнему не хотят переходить на вейпинг как на более безопасную альтернативу.

Запрет препятствует и мешает тому, что могло бы стать значительным прогрессом в снижении распространенности курения, требуя минимального государственного финансирования и принося налоговые поступления. Как доказано в Великобритании, НЗ и Швеции, рекомендация курильщикам перейти на вейпинг на хорошо регулируемом рынке имеет потенциал (доказанный в этих и других странах) для снижения распространенности курения.

Сработает ли такой подход в Мексике или в странах с низким уровнем дохода, где институты слабы? Именно слабость институтов в странах с низким уровнем дохода делает очень трудной реализацию подхода к борьбе с табаком, предложенного ВОЗ, который планируется правительством сверху вниз, в то время как решение, основанное на легальном регулируемом рынке потребительских товаров с низким уровнем риска, имеет гораздо больше шансов на успех в снижении распространенности курения, именно потому, что оно не зависит от государственного принуждения и вмешательства.

Запрет на вейпы повлиял на мексиканских курильщиков и вейперов, но повлиял ли он на табачную промышленность? Нисколько. Табачные компании, работающие в Мексике, не потерпят финансового краха, поскольку, даже если негорючие продукты, которые они легально продают (iQOS и Vype), будут запрещены, они все равно смогут продавать табачные сигареты легально, возможно, увеличив объем продаж и прибыль, если потребление вейпов (натурального конкурирующего продукта) снизится из-за запрета.

Присуждение премии преступным картелям

Запрет на вейп (как и все запреты) влечет за собой множество известных проблем: отсутствие контроля качества, отсутствие прав и защиты потребителей, отсутствие государственных доходов, снижение доступности для взрослых курильщиков и неограниченная продажа подросткам, а также, возможно, поставка загрязненной продукции.

Однако, вероятно, худшим эффектом являются мощные черные рынки, и если запрет строго соблюдается, картели будут контролировать почти весь рынок, но даже если его соблюдение смягчено коррупцией, проникновение картелей неизбежно, и все это влечет за собой неконтролируемые поставки молодым людям и подросткам, сводя на нет аргумент «защиты молодежи» в пользу запрета.

У наркокартелей есть стимулы для захвата рынка вейпов: он уже велик (около 3 миллионов человек) и продолжает расти, продукт не дорогой, его легко использовать, импортировать, хранить и перевозить, и он пока не приводил к отравлениям и жертвам, как другие запрещенные вещества. Конечно, нет никакой гарантии, что не произойдет вспышка ЭВАЛИ, и эта ответственность имеет тенденцию увеличиваться по мере того, как картели все сильнее захватывают рынок.

Ортодоксы борьбы с табакокурением серьезно ошибаются, когда преуменьшают значение черных рынков, называя их нарративом индустрии. В Мексике эта ошибка в суждениях и отрицание фактов, возможно, более опасны, чем в других странах, поскольку хорошо организованные картели с начала 2010-х годов создали обширные преступные сети, которые контролируют (частично или полностью) почти треть мексиканской территории. В нескольких мексиканских штатах эти картели заменили многие государственные функции и полностью контролируют всю торговлю, особенно прибыльный экспорт сельскохозяйственной продукции в США.

Преступные картели постепенно захватывают и доминируют на рынке вейпов. СМИ уже сообщали об актах насилия со стороны картелей [12]. Очевидно, что регулирование — это не панацея, которая волшебным образом решит эти проблемы, но это наилучший возможный рациональный ответ на этот беспорядок. Отказ от регулирования и открытие дверей для преступных картелей свидетельствуют о полном провале политики запрета, спонсируемой ВОЗ.

---

ССЫЛКИ

[1] Encuesta Nacional de Salud y Nutrición (ENSANUT), 2024.https://ensanut.insp.mx/encuestas/ensanutcontinua2024/index.php

[2] Global State of Tobacco Harm Reduction 2024, A Situation Report. Section Two, Latin America. https://gsthr.org/resources/thr-reports/the-global-state-of-tobacco-harm-reduction-2024-a-situation-report/ (pages 6-7) for smoking and

[3] DOF — Diario Oficial de la Federación https://search.app/xoJ6duKW6gRt25pU9

See also https://extranet.who.int/fctcapps/fctcapps/fctc/implementation-database/news/mexico-prohibits-import-electronic-cigarettes-and-heated

[4]La Corte declara inconstitucional la prohibición de la venta de vapeadores. https://expansion.mx/empresas/2021/10/19/futuro-vapeadores-manos-suprema-corte

[5] DOF — Diario Oficial de la Federación https://search.app/4eppoAamZsCZugaf6

[6] La OMS premia a López Obrador por su lucha contra el tabaco en México. https://actualidad.rt.com/actualidad/431463-oms-premiar-lopez-obrador-lucha-tabaco-mexico

[7] Los vapeadores se prohibieron porque Jesús Ernesto se enfermó. https://www.youtube.com/v=f_DMdFixz5I

[8] World Health Organization What are the policy options to regulate ENDS?

https://www.who.int/news-room/questions-and-answers/item/tobacco-e-cigarettes

[9] The Union https://theunion.org/our-work/tobacco-control#

[10] The Union (International Union Against Tuberculosis and Lung Desease). https://theunion.org/our-work/tobacco-control#. E-cigarettes, Heated Tobacco Products, and the Need for Bans in LMICs.

https://theunion.org/sites/default/files/2022-05/E-cigarettes%2C%20Heated%20Tobacco%20Products%2C%20and%20the%20Need%20for%20Bans%20in%20LMICs%20-%20FINAL.pdf

[11] Crosbie, E.; Perez, S.; Rocha Camarena, A.; Ochoa Vivanco, V.; Severini, G.; Gutkowski, P.; Sosa, P.; Sebrié, E.M. The Perfect Storm: Applying the Multiple Streams Framework to Understand the Adoption of a WHO Framework Convention on Tobacco Control-Based Policy in Mexico. Int. J. Environ. Res. PublicHealth2024,21,917. https:// doi.org/10.3390/ijerph21070917

[12] Criminales golpean a jóvenes por vender vapeadores. https://www.youtube.com/v=ObeKfPCtJ8E

---